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建伊拉克的核心是政治重建，關鍵是經濟重建，前提則是安全的重建環境，美國向開發中國家乃至穆斯林國家求援無功後，不得不再求助於聯合國。不過，在俄羅斯不甘當配角、歐盟急欲修復伊戰前外交失分窘態、法國提出伊拉克兩階段自治方案之中，美國當前面臨要不要交出伊拉克和究竟要釋出多少權力的抉擇。

美國總統布希九月廿三日在聯合國大會上發表談話時，兀自強辯伊拉克戰爭雖未獲安理會支持，但他的決定是「正確的」，並呼籲聯合國在協助伊拉克制憲和監督選舉上發揮更大的作用。但聯合國祕書長安南卻在聯合國駐巴格達辦事處廿二日再度遭受自殺炸彈攻擊後表示，聯合國正在重新審視伊拉克的安全局勢，在爆炸現場的聯合國發言人則指出，聯合國人員雖不致悉數撤出巴格達，但已考慮進一步縮小人道救助與其他工作的規模。

這表示，在伊拉克安全環境沒有實質改善之前，美國新決議案即便順利通過，國際社會提供經濟援助和共組多國部隊的意願，恐怕也會大打折扣。

◆五大領導人反對拖長占領時間

今天伊拉克問題越滾越大，遠因是美國不顧國際社會反對，在沒有得到安理會授權下發動戰爭。近因則是自五月一日宣告主體戰結束至今，美國在美英聯軍每天遭遇十五至二十次襲擊、全國主要輸油管和巴格達輸水管爆破、約旦大使館和聯合國代表處遭受攻擊等一系列綿密反美攻勢，以及社會犯罪急遽上升的局面下，依舊對文化背景、社會制度、宗教信仰、民族結構完全不同的伊拉克強行輸血，進行「外科手術式」的重建。

這就是由美國派駐伊拉克的最高文職行政長官布瑞默，召集伊拉克各政黨、宗教、部族與流亡人士代表在七月十三日所組成的「臨時管理委員會」。臨管會主席由分別為美國國防部、中情局和國務院支持的五大派系領導人輪值，以為這樣就可以依美國的時間表來重建。依美國的重建設計，首要之務是掌控政治和軍事事務，其次才是制憲和民主選舉，建立民主政府，而這個過程估計須至明年底才能完全。

如此拖長占領時間，立刻引起五大領導人一致反對，加上第一任行政長官加納承諾由五人領導過渡政府，布瑞默接任後仍總攬大權，五人一致提出美國應盡快把權力交還伊拉克人的主張。

◆美軍撤不撤臨管會分成兩大派

布瑞默數度表示，五人缺乏代表性，且各自為政，不足以領導國家，太早移交權力可能會引發混亂。事實上，布瑞默的話雖然有幾分道理，但臨管會本來就是個派系林立的組織，伊拉克混亂日亟跟這五人沒有太大關係，而是美國把持權力不放，逐漸使伊拉克人認為臨管會本身就是美國的傀儡。這五人畢竟還擁有眾多支持者，也許是伊拉克新政府的第一批官員，布瑞默不得不跟五人談判，讓出更多的權力，諸如任命內閣部長、批准預算、起草憲法等。這結果就是在九月一日所任命的二十五人過渡政府。

臨管會大致上分成兩派，一是主張美國全部撤出，一是認為美國軍隊和文職人員可以留下，但只能擔任幕後協助的角色。兩派都主張美國應交出權力，不但已派員至反對美國占領的法國向席哈克問計，還要在第五十八屆聯合國大會上提出伊拉克權力移交問題。由美國任命的臨管會一致主張結束美國占領狀態，對美國要求安理會通過新決議案的努力自然會有直接的影響。

伊拉克的情勢失控情況越來越嚴重，在美國卻出現一種新的論調，認為伊拉克境內的反美「恐怖活動」，未嘗不是件好事，因為在伊拉克打，總比在美國打擊恐怖分子好。而且，如果能逼得反美游擊隊跟「基地」掛鉤，或「基地」組織成員在巴格達露面，就可證明美國在發動戰爭前將伊拉克稱作「恐怖分子天堂」並沒有錯。布希在聯合國大會上說他的決定正確，顯然就是這種打算。

◆鷹鴿也互鬥美尋求聯合國支持

儘管如此，在伊兵力不足、重建經費浩大、美軍死傷人數升高、反對占領伊拉克的民眾增多、總統大選等現實因素考量下，布希不得不請供職於國安會的哈佛大學政治學教授布萊克威爾研擬重建伊拉克新政策。依美國新聞周刊的說法，新政策認為駐伊美軍規模應減少一半，另由多國部隊補足。這也是美國在九月三日向安理會提出新決議草案的主旨：促成其他國家派兵伊拉克，並提供重建資金援助。

兩個因素布希轉向聯合國求助。第一，沒有聯合國的新決議，美國無法指望更多的國家向伊拉克派兵，例如，美國分別請反恐盟友印度、巴基斯坦和土耳其派兵維和，三國都明確表示，沒有聯合國的授權礙難從命。第二，駐伊美軍中的深知伊拉克情勢凶險和美軍兵力不足，紛紛要求布希跟聯合國妥協以換取更多的國際支持。

布希政府雖有調整政策打算，一直主導重建伊拉克大局的國防部，雖在伍爾夫維茨在實地訪伊考察五天後，於七月廿四日正式承認五角大廈在重建計畫上犯了一些錯誤，但並不想改變美國主導的布局。因此，新決議草案其實也反映鷹鴿兩派鬥爭。

◆不只擔責任 聯合國要分享決策

七月廿七日，參謀首長聯席會議主席邁爾斯在卡達與駐伊部隊司令阿比札伊德密談後，決心通過外交途徑解決美軍在伊拉克面臨的巨大壓力。他的立場得到參聯會的支持，且與現任國務卿鮑威爾一拍即合，於是便在八月八日前往德州克勞福農場對布希總統進行說服工作。

八月十九日聯合國駐伊拉克辦事處爆炸案後，國務院見機不可失，立即提出擴大聯合國參與，為美國主導重建分憂解難的主張。八月廿一日，鮑威爾與會晤聯合國秘書長安南，正式要求聯合國擴大參與。次日安南做出正式回應，表示聯合國會執行應有的任務，但關鍵不是分擔美國的「負擔」，而是分享「決策」與「責任」。

可是，新決議案是「以退為進」的策略，只是象徵性地擴大聯合國的參與和監督，美國讓步其實非常有限。如草案要求聯合國授權組織多國維和部隊，負責一般治安，但指揮權依舊由美國控制，以便美軍可以全力對付海珊殘餘勢力；同時，草案要求直截了當地宣布美國一手指定的臨管會為伊拉克合法「臨時政府」，未來伊拉克政府和主權均須臨管會來落實。也就是說聯合國不能改變美國的重建工作和計劃。

◆美邀俄入夥因俄立場不同德法

美國外交人士不諱言，新決議案可以概括為「與德國對話、收買俄羅斯和孤立法國」，國家安全顧問萊絲則歸納「不理睬、獎賞和懲罰」。法德俄其實反對美國開戰和占領，如三國在九月十日才聯名向安理會理事國散發美國決議案修正草案，主張由聯合國主導伊拉克的政治重建進程，美國所要求的多國部隊亦應就駐紮期限做出明確規定。

美國何以獨厚俄羅斯？可能有幾個原因，首先是俄羅斯立場已經鬆動，跟「老歐洲」盟主法國和德國有明顯不同；其次，俄羅斯在波士尼亞維和與南斯拉夫重建上，已經有跟美國人合作的經驗；最後，俄羅斯有改造高度集權式經濟體制的經驗，恰好是美國經濟學家所不熟悉的伊拉克經濟重建所需借助的。因此，美國已邀請俄羅斯第一任總理蓋達，連同保加利亞前總統、愛沙尼亞前總理一起擔任伊拉克臨管會經濟顧問（蓋達已在十九日赴任）。

俄羅斯在蘇聯時期就是伊拉克的主要盟友和武器供應國，雙邊政經關係十分密切，聯合國「以油換糧」措施下的伊拉克石油出口，也有一大半由俄羅斯經手，而且，在美國攻打伊拉克之前，俄羅斯最大石油公司盧克石油即獲得開採古爾奈油田的合同，價值約三十七億美元。可是，美國一手制定的占領統治方針，拋開聯合國所成立臨管會卻不承認伊拉克積欠的八十億美元，做得俄羅斯不但在伊拉克重建問題上面臨被排擠出局的尷尬局面，更蒙受重大經濟損失。

美國向聯合國求援，正好讓俄羅斯有機可乘，趕忙表示願在重建和穩定伊拉克上略盡棉薄，並支持由聯合國授權的多國部隊，即使這支部隊猶須由美國指揮。可是，這也未必表示俄羅斯願意當老二，盡聽美國吆喝。譬如說，俄法德聯合提出的決議修正案就主張，多國部隊駐伊期限暫定為一年，屆時再由安理會決定是否延長，顯然就有意假安理會擴大自己在伊拉克重建問題上的影響力。

◆法德還在ㄠ　美英聯手加強遊說

至於德國，施若德政府已在美伊戰爭結束後向美國示好，以緩解兩國關係，如德國官員在會見萊絲時，雖對華府孤立法國的策略表示關切，但也表明德國雖不會派兵到伊拉克，但可以在重建上提供幫助，態度尚稱溫和。可是，一般民眾對美國霸道做法依舊十分不滿，如發行量最大的明鏡周刊就以罕見的辛辣措詞，稱布希是當今世上「最可惡的政客」。

法國總統席哈克在九月十三日安理會五大常任理事國特別會議、十八日法德峰會、廿日法德英峰會上，都再三強調美國應該在「幾個月內」把伊拉克的控制權交還伊拉克人。席哈克進一步提出伊拉克兩階段自治方案，主張美國首先應將伊拉克主權「象徵性」地移交給臨管會，六到九個月內逐步移交其他行政權力。但這個方案已被萊絲評為「不可行」。

美國利用英國擔任本月安理會輪值主席的機會，加強在聯合國的遊說力度，希望能在九月底前爭取各方認同並通過新決議案。目前唯一的阻礙就是法國，而席哈克政府的立場則是，法國不會動用否決權封殺美國新決議案，但也不會支持沒有限定主權移交期限和沒有讓聯合國扮演主要角色的決議案。不過，席哈克在出席聯合國大會討論伊拉克前途的會議前，會跟布希先碰面，美國是否會讓步或許給法國什麼好處，仍不得而知。

( 2003.10.02 )